4月10日,自然資源部正式掛牌。作為統一管理山水林田湖草等全民所有自然資源資產的部門,自然資源部整合了原國土資源部及原國家海洋局、原國家測繪地理信息局,還有國家發展改革委、住房城鄉建設部、水利部、農業部和原國家林業局的相關職責。國家林業和草原局也由自然資源部管理。

中共中央政治局常委、國務院副總理韓正出席了自然資源部掛牌儀式并召開座談會。他強調,要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,增強“四個意識”,堅定“四個自信”,按照黨中央、國務院決策部署,確?;垢母鍰慵膊轎?、緊湊有序推進,切實轉變和優化政府職能,展現新組建部門的新氣象新作為。

4月10日,中共中央政治局常委、國務院副總理韓正出席自然資源部掛牌儀式并召開座談會

韓正指出,組建自然資源部是一場系統性、整體性、重構性變革,要科學設置機構和配置人員,認真履行職責使命,為生態整體?;?、系統修復和綜合治理提供重要體制保障,開創自然資源開發利用和?;すぷ饜戮置?。

要加強頂層設計,立足長遠,保持定力,貫徹新發展理念,抓緊建立統一的空間規劃體系,確保規劃的穩定性和權威性,為自然資源開發利用和?;ぬ峁┛蒲е敢?。

要強化所有者職責和?;ば薷粗霸?,統一管好自然資源這筆寶貴財富,統籌山水林田湖草系統治理,加快建立健全源頭?;ず湍┒誦薷粗衛砘?。

要處理好開發利用和?;さ墓叵?,依法監管、依法?;?、依法修復,確??⒖蒲в行Э沙中?。

要加快推進自然資源統一確權登記,為實現自然資源開發利用和?;ぜ喙芴峁┯辛χС?。要準確把握目標導向和問題導向,既要緊緊咬住目標,又不能回避問題,通過破解主要問題和主要矛盾,一步步實現目標。

4月10日,中共中央政治局常委、國務院副總理韓正出席自然資源部掛牌儀式并召開座談會

韓正強調,要加強黨的全面領導,更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍,講政治、顧大局,堅定不移把黨中央、國務院各項決策部署落到實處。自然資源系統干部要加強知識儲備和實踐積累,及時掌握基層一線情況,成為行家里手,以良好精神狀態迎接新挑戰,為新時代中國特色社會主義事業作出更大貢獻。

根據此前召開的國務院機構改革推進會安排,4月中旬,要在確保具備集中辦公條件,確保領導班子成員和綜合司局實現集中辦公基礎上,完成新組建部門掛牌。抓緊制定“三定”規定,從嚴核定新組建部門內設機構數量,按照“編隨事走、人隨編走”原則核定編制數量,6月底前印發執行。


新時代自然資源工作使命是什么?



按照《深化黨和國家機構改革方案》要求,自然資源部正式組建,這無疑是我國自然資源管理體制的重大變革。我們要站在歷史和全局的戰略高度,把握新時代自然資源工作的新任務新要求,不負重托、不辱使命。那么,自然資源部究竟擔負什么職能,這些職能背后的實踐基礎、理論根據和法理邏輯是什么,的確值得探究。

自然資源涵義

關于自然資源的涵義,《辭?!?、大英百科全書以及聯合國環境規劃署都給出了不同形式的定義。學者蔡運龍在《自然資源學原理》一書中提出“自然資源是人類能夠從自然界獲取以滿足其需要與欲望的任何天然生成物及作用于其上的人類活動結果?;蚩扇銜勻蛔試詞僑死嗌緇嶸鈧欣醋宰勻喚緄某跏紀度搿?。

筆者認為,這種認識應該說更加完整、準確,也符合馬克思主義基本觀點。按照馬克思“人化自然”的觀點,自然資源所指的自然物也包含了人類活動凝結的成分。自然資源根據地理特征,分為礦產資源(地殼)、水資源(水圈)、土地資源(地表)、生物資源(生物圈)、氣候資源(大氣圈)5大類。在學術界,又常分為可更新資源與不可更新資源。

認識到自然資源是包含了人類勞動成果的自然物,就可以明確自然資源管理不僅有?;?、利用的任務,還有撫育、更新、修復等責任。又如,認識到可更新資源與不可更新資源的相對性,就可以更自覺地?;ず禿俠砝米勻蛔試?,推進差異化管理。

資源與環境、生態、國土的關系

自然資源、自然環境、自然生態是從人類福利的角度對自然進行的功能區分。其中,資源體現自然的實體功能,反映自然對于人類的直接有用性;環境體現自然的受納功能和服務功能,與人類是客體與主體的關系;生態體現主體(包括人在內的生物)與客體(自然環境)的相互關系和協同進化功能,反映自然的存在狀態。

資源、環境、生態體現自然對于人類的不同功能,但都統一于自然這個整體,相互依存又相互影響。

自然資源與自然環境相比既有共性,如整體性、地域性、公共性等;又有特殊性,如稀缺性、資產性、多用性等。自然資源與國土資源的內涵十分接近,若要細加區分,國土資源在范圍上除包括自然資源外,還包括依附于國土的基礎設施(道路、水利、港口、機場等)和名勝古跡等;國土資源的載體作用更重,自然資源的要素功能更強。

從上述分析中可以看出,資源與環境、生態是生態文明建設中不同的范疇,自然資源管理在生態文明建設和經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設中都發揮著重要作用。

自然資源部門功能

自然資源是發展之基、生態之源、民生之本,自然資源部門承載三大功能:發展保障、生態?;ず兔襠?。

改革方案強調“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,統籌山水林田湖草系統治理”。其中體現了三大觀念:

生態文明觀念。自然資源在生態?;そㄉ柚芯哂性賜泛禿誦淖饔?,加強自然資源工作是生態文明建設的應有之義。

辯證統一觀念。自然資源工作要堅持在不超越資源環境承載力前提下支持經濟建設,實現發展與?;ぁ八?。

系統協同觀念。生態系統是多樣性與整體性的統一,由自然資源部門行使所有國土空間用途管制職責,對山水林田湖草進行統一?;?、統一修復,十分必要。

根據以上分析,生態?;ぴ謐勻蛔試床棵湃蠊δ苤姓季萃懷齙匚?,是未來自然資源部門的首要功能和最大職責。

深入貫徹堅持人與自然和諧共生的基本方略

黨的十九大報告強調,“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,堅持節約資源和?;せ肪車幕竟?,像對待生命一樣對待生態環境,統籌山水林田湖草系統治理,實行最嚴格的生態環境?;ぶ貧?,形成綠色發展方式和生活方式,堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路,建設美麗中國,為人民創造良好生產生活環境,為全球生態安全作出貢獻?!?/span>

這是新時代自然資源工作的總目標、總綱領,是做好今后各項工作的根本指針和行動指南。落實這一基本方略,筆者認為需要遵循以下原則:

堅持尊重自然、順應自然、?;ぷ勻?。自然是人類自我形成的母體、自我完善的前提、自我發展的基礎,應當擯棄做自然主人、主宰和控制自然的思想,樹立人與自然是命運共同體的觀念。

堅持節約優先、?;び畔?、自然恢復為主。在資源開發與節約中,把節約放在優先位置,努力降低經濟社會發展的資源消耗;在生態?;び敕⒄怪?,把?;し旁謨畔任恢?,在?;ぶ蟹⒄?、在發展中?;?;在生態建設與修復中,以自然修復為主,與人工修復相結合。

堅持綠色發展、循環發展、低碳發展。樹立綠水青山就是金山銀山、?;ど肪塵褪潛;ど?、改善生態環境就是發展生產力的觀念,推動形成節約資源、?;せ肪?、改善生態的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式,實現發展與?;さ哪讜諭騁?、相互促進。

堅持集聚開發、全域?;?、綜合整治。以資源環境承載能力為基礎,統籌國土開發、?;ず駝?,實現集聚開發與均衡發展相協調、點上開發與面上?;は啻俳?、節約優先與高效利用相統一,從根本上扭轉生態環境惡化趨勢,為人民創造良好生產生活環境。

堅持源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲。樹立自然有價、使用付費、損害賠償理念,強化產權?;?、用途管制、責任追究意識,完善激勵與約束并舉的利益導向機制,推進資源監管法治化、制度化。

堅持政府主導、企業主體、公眾參與。健全市場機制,更好發揮政府的調控作用,發揮企業的積極性和自我約束作用,發揮社會組織和公眾的監督作用。

堅持整體部署、系統設計、協同推進。強化“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念,遵循生態系統多樣性、整體性及其內在規律,對陸地海洋、上中下游、山上山下、地上地下、自然生態各要素進行整體?;?、系統修復、綜合治理,增強生態系統自我調節、自我修補、自我平衡能力,維護生態平衡和持久生產力。

從世界范圍看,自然資源及其管理面臨資源稀缺加重、收益分配不公、利用不可持續三大挑戰。

西方各國在生態文明建設過程中也形成了大量經驗,從自然資源制度建設來看可總結如下:用途管制是前提;產權?;な腔?;利益協調是關鍵;資源節約是根本;綜合管理是趨勢;法制建設是保障。

與時俱進確立自然資源工作的新定位

結合我國社會主要矛盾變化、推動高質量發展需要和推進生態文明建設要求,建議新時代自然資源工作的定位是:建設美麗國土、促進全面發展、增進資源惠民。

建設美麗國土,就是要貫徹落實綠色發展理念,當好生態文明建設主力軍,在建設美麗中國征程中作出更大貢獻。

生態系統源頭?;ひ喲罅Χ???蒲П嘀乒涼婊?,統籌生產、生活、生態空間,構建生態系統源頭?;さ耐縑逑?。資源全面節約和循環利用要扎實推進。落實最嚴格的節約用地制度,創新資源節約利用新途徑、新模式,全面實施建設用地總量控制和減量化管理。

國土綜合整治要全面加強。把國土綜合整治與鄉村振興、區域協調、脫貧攻堅等國家戰略有機結合,探索以“國土綜合整治+”帶動城鄉融合發展、區域轉型發展新模式,放大整治效應。

促進全面發展,就是要順應人民日益增長的美好生活需要,更好發揮自然資源的基礎支撐作用,促進人的全面發展、社會全面進步。

供給側結構性改革要有更大作為。優化存量資源配置,擴大優質增量供給,促進“三去一降一補”,推動產業轉型升級和新增長點、新動能的形成。

推動鄉村振興戰略實施要有更大擔當?;斡胂绱逭鉸怨婊嘀?,強化鄉村振興用地保障,做好跨省域占補平衡和增減掛鉤指標調劑。

促進區域協調發展戰略實施要有更實舉措。優化國土空間開發格局,支持資源型地區經濟轉型發展,健全和落實人地掛鉤機制。

增進資源惠民,就是要忠實踐行以人民為中心的發展思想,發揮我國資源公有制的制度優勢和政治優勢,使資源開發利用更好惠及廣大群眾。

盡職盡責完善促進房地產健康發展的基礎性土地制度。加快建立與多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度相適應的住宅用地供應制度,提高租賃住房和共有產權住房供地比例。

不遺余力做好資源支持脫貧攻堅工作。以深度貧困地區脫貧攻堅為重點,用好用活現有支持政策,積極創新扶貧途徑,加快釋放資源扶貧政策新效能。

堅持不懈做好不動產統一登記工作。提升登記質量和登記效率,加快信息平臺應用,豐富便民利民舉措。

嚴格自然資源開發利用和?;ぜ喙?/span>

自然資源開發利用和?;す崠┥拿鶻ㄉ琛霸賜?、過程、后果”的全過程,堅持最嚴格的資源?;ぶ貧?、落實最嚴格的資源節約制度、建立最嚴格的生態?;ば薷粗貧?,對推進生態文明制度建設具有基礎性、全局性重大意義,是自然資源管理的中心任務。

建立自然資源集中統一管理體制是當務之急。

自然資源集中統一管理,符合自然資源稀缺性、整體性、公共性、多功能的特點,符合自然資源綜合管理國際大勢,有利于落實生態文明體制改革要求。

改革方案將國土資源部與相關部門的規劃管理、資源調查和確權登記等職責整合組建自然資源部”,這就為建立自然資源集中統一管理體制創造了良好條件。

新組建的機構,將集土地、礦產、海域、水、森林、草原等主要自然資源的管理于一體,在職能上實現“五統一”,即統一調查評價、統一確權登記、統一用途管制、統一監測監管、統一整治修復。

加快完善自然資源?;ず徒讜賈貧?。

資源?;ず徒讜際潛;ど肪車氖滓?。針對重開發輕?;?、重數量輕質量、資源利用仍然粗放等突出問題,要完善和落實最嚴格的資源?;ず徒讜賈貧?,包括落實耕地?;ず駝疾蠱膠庵貧?,健全草原、森林、濕地?;ず駝加貌鉤ブ貧?,建立生態?;ず煜?、永久基本農田、城鎮開發邊界“三線”管控制度創新節水、節地、節礦機制,完善建設圍填海制度。

著力建立國土整治生態修復制度。

改革方案將“ 統籌山水林田湖草系統治理”和“ 統一行使所有國土空間用途管制和生態?;ば薷粗霸稹斃唇俗勻蛔試床康淖榻ㄒ?,因此,生態修復和系統治理無疑是自然資源部門的基本職能,而國土整治是生態修復的重要平臺,是系統治理的應有之義。

要遵循系統治理原則,把治地、治礦、治水、治海、治山、治草、治林相結合,統籌推動山水林田湖草綜合整治修復,切實提升資源環境承載能力。

建立空間規劃體系并監督實施

生態環境問題,歸根到底是自然資源過度開發、粗放利用、奢侈浪費造成的,從根本上解決這一問題,就必須加強自然資源監管,特別是實施全域國土空間用途管制,以統一、協調、權威的國土空間規劃為依據建立空間規劃體系,推行“多規合一”并監督規劃實施。

這是此輪自然資源管理體制改革的最大突破,也是未來自然資源部門的重要職責。

改革方案理順了兩大關系:

用途管制與空間規劃的關系。

從法理基礎看,空間規劃既是用途管制的基本依據,也是用途管制的重要手段,二者密不可分;從規劃理論看,自20 世紀八九十年代起,弗里德曼等一些學者相繼提出“以行動為中心”的規劃觀,以此取代“以政策為中心”的經典規劃模式,著力解決規劃編制與規劃實施脫節問題;從各國實踐看,空間規劃活動都是包括資源調查、規劃編制、規劃實施、執行監管在內,是一個前后相繼、信息反饋的持續過程,不可分割。

改革方案將用途管制與空間規劃職責都賦予自然資源部門,使規劃編制、實施、監管成為統一的整體,為落實用途管制奠定了基礎。

各類空間規劃之間的關系。

目前,在我國土地利用總體規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃等幾類主要空間規劃中,主體功能區規劃處于戰略地位,但規劃法制基礎薄弱,理論和實踐尚不夠成熟。

這次改革方案將以上幾大類規劃統一到自然資源部門,為建立統一、協調、權威的空間規劃體系,推進“ 多規合一”,揚各規之長、避各規之短,創造了重要條件。

未來宜以主體功能區戰略為基礎,以國土規劃為主體,建立自上而下逐級控制、總體規劃與專項規劃相互促進、基層土地利用規劃與城鄉規劃等有機融合的空間規劃體系。

切實履行全民所有各類自然資源資產所有者職責

改革方案把解決自然資源所有者不到位問題作為重要考量,賦予自然資源部“ 履行全民所有各類自然資源資產所有者職責”,這也是此輪改革的亮點之一。

總體上看,改革方案貫徹了“ 按照所有者和監管者分開”“ 一件事情由一個部門負責”的原則。

一方面,整合分散的全民所有自然資源資產所有者職責,組建統一行使所有權的機構;另一方面,組建國家林業和草原局,由自然資源部管理,主要負責監督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發利用和?;?,管理國家公園等各類自然?;さ氐?。

這樣安排,既有利于解決自然資源所有者不到位問題,又較好處理了統一管理與專業管理的關系。

健全自然資源資產監管體制,目標之一是劃分自然資源資產所有者的權利與自然資源管理者的權力,解決“運動員”與“裁判員”一身二任的問題。

但是,自然資源與自然資源資產畢竟是同一自然空間的不同屬性,空間用途管制影響乃至決定了自然資源資產價值;從減少管理成本、提高行政效率看,自然資源監管與自然資源資產管理也需要統一調查評價、協調監管政策。

改革方案充分考慮了這一實際,沒有將自然資源資產管理與自然資源監管完全分開,而是設立國家公園等自然?;さ毓芾砘?,由自然資源部管理,未來還有望在自然資源部內設負責全民所有自然資源資產監管的機構,從而通過建立內部分工負責機制,實現相互監督、相互促進。

設立全民所有自然資源資產監管機構是一項全新的探索,該機構代表國家對屬于全民所有的自然資源資產統一行使所有者權利,保障全民所有自然資源所有權有效實現,確保資產保值增值,有必要賦予其負責全民所有自然資源資產的出讓、出租、入股、抵押等職能。

同時,要處理好直接行使所有權與委托部門、地方代理行使所有權的關系,處理好管理全民所有自然資源資產與維護集體所有自然資源資產權益的關系。

加快自然資源統一調查和確權登記

改革方案將土地、礦產、海域、水、濕地、森林、草原等資源調查和確權登記職責集中到自然資源部,為解決長期困擾資源管理的政出多門、標準混亂、重復調查、權籍不明等問題夯實了基礎,是自然資源集中統一管理的重要標志。

統一調查評價是自然資源監管的重要基礎性工作。

統一標準是前提。要統籌制定各類自然資源調查標準,統一資源分類、坐標體系、空間數據和測繪規范,形成自然資源“ 一張圖、一套數”,全面、準確掌握我國自然資源“家底”。

統一指標是核心。要統籌確定全國性基礎調查與專項調查的任務,統一調查的數量、質量、生態、分布、權屬、利用狀況等內容要求。統一平臺是保障。要統籌建立資源調查和監管信息共享平臺,統一信息獲取、存儲、加工、發布和更新機制。

統一評價是方向。要在統一調查基礎上,結合空間規劃的統一編制和實施,統一開展資源環境承載力評價,建立資源環境監測預警機制。

自然資源資產產權的有效?;な巧拿髦貧冉ㄉ璧幕?,也是經濟社會持續健康發展的基石。

要以統一確權登記為基礎,加快建立健全歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、?;ぱ細?、監管有效的自然資源資產產權制度。

加快確權,堅持資源公有、物權法定,清晰界定各類自然資源資產的產權主體,依法合理調處重大權屬糾紛。

加快登記頒證,在不動產統一登記基礎上,推進水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間的統一確權登記,實現登記機構、依據、簿冊和信息平臺“ 四統一”。

加快權利體系建設,建立自然資源產權體系,制定權利清單,在符合規劃和用途管制的前提下,賦予各類使用權轉讓、出租、抵押、繼承、入股等權能。

嚴格?;とɡ撕戲ㄈㄒ?,平等對待、公平?;ぷ勻蛔試詞褂萌ㄖ魈?,完善產權爭議調解處理制度,構建自然資源損害賠償和權利救濟機制。

深化自然資源有償使用制度改革

自然資源資產有償使用制度是生態文明制度體系的核心制度之一,是自然資源資產產權制度改革的重要內容。

改革開放以來,我國全民所有自然資源資產有償使用制度逐步建立,在促進自然資源?;ず禿俠砝?、維護所有者權益方面發揮了重大作用,但仍然存在有償使用覆蓋面不足、有償方式單一、價格形成機制不合理、收益分配制度不完善、監管不到位等突出問題。

深化自然資源有償使用制度改革,是自然資源部門的重要任務。

2016 年底,國務院發布《全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》,提出“除國家法律和政策規定可劃撥或無償使用的情形外,全面實行有償使用”,并對完善國有土地資源、水資源、礦產資源、森林資源、草原資源、海域海島等有償使用制度進行了全面安排。

要以組建自然資源部為契機,把改革全民所有自然資源資產有償使用制度,與改革自然資源產權制度、國土空間用途管制制度、自然資源資產管理體制、資源稅費制度、生態?;げ鉤ブ貧鵲認嘟岷?,并與公共資源交易平臺建設、自然資源資產清查核算等相銜接,加大工作力度,推動相關改革措施盡快落地。

建立城鄉統一建設用地市場,也是深化自然資源有償使用制度改革的重要組成部分。

除推進農村土地制度改革三項試點外,落實農村宅基地“ 三權分置”和城鎮“多主體供地”也是當前重大改革任務。

宅基地“三權分置”,實質是在保持農村土地產權關系基本面不變、保障農村社會結構穩定的前提下,激活沉睡的農村土地資產,將有力地推動城鄉要素自由流動和平等交換。

城鎮“多主體供地”,實質是將供地由政府單一渠道改為政府、企業、集體多個渠道,適度放開土地一級市場,著力激活土地二級市場,既是推動城鎮土地市場化配置的根本要求,也是建設城鄉土地統一市場的必由之路。

著力推進自然資源管理能力建設

適應自然資源集中統一管理的新形勢新要求,必須把能力建設擺到突出位置,重中之重是加強自然資源法治建設和科技創新。

生態法治是生態文明制度建設的國際趨勢,推進生態法治必須加強自然資源法治建設。

當務之急,是按照綠色發展、預防為主、權責對應、公眾參與原則,加強自然資源管理制度建設立法。重點制定完善自然資源開發?;?、空間規劃、自然資源資產產權、國家公園、生態?;ば薷吹確矯嫻姆煞ü?,為生態文明體制改革提供法制保障。

科技創新是自然資源事業發展的最大動力,是自然資源管理質量變革、效率變革的根本支撐。

一方面,要加快“ 三深一土”科技創新工程實施,爭取在改革舉措破局上有更大作為,在重大創新任務落地上有實質進展。

另一方面,要結合新角色新定位,拓展研究領域,加大創新力度,如加強自然資源生態過程研究、推動自然資源生態價值統一核算、實施山水林田湖草系統治理工程、全面建設智慧城市智慧海洋智慧國土等,切實提升自然資源管理能力和水平。


2018年04月12日

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【熱點】韓正出席自然資源部掛牌儀式 新時代自然資源工作使命是什么?

來源:新華社、中國國土資源報

原標題:

韓正出席自然資源部掛牌儀式并召開座談會

探究 | 新時代自然資源工作使命是什么?


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